如何進(jìn)一步完善我國物業(yè)管理立法的構(gòu)想

　如何進(jìn)一步完善我國物業(yè)管理立法的構(gòu)想

物業(yè)管理,是指具備資質(zhì)條件的物業(yè)管理公司接受業(yè)主的委托,按照合同的約定,對受托管理的建筑物及其附屬設(shè)施進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)以及提供其他專業(yè)化、社會化的服務(wù)。1981年3月,我國第一家物業(yè)管理公司———深圳市物業(yè)管理公司經(jīng)過注冊,正式掛牌營業(yè)。自此,我國現(xiàn)代物業(yè)管理從無到有、從沿海到內(nèi)地逐漸發(fā)展起來。據(jù)統(tǒng)計(jì),到1997年底,僅深圳市就有物業(yè)管理企業(yè)1115個,物業(yè)管理從業(yè)人員57032人,管理物業(yè)2910處,管理物業(yè)的總面積4 03億ｍ2。在我國,物業(yè)管理正成為引人注目的朝陽產(chǎn)業(yè)。

物業(yè)管理是伴隨著住房制度的改革和房地產(chǎn)的發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的,其產(chǎn)生具有必然性。然而,良好的物業(yè)管理必須建立在完善的法律基礎(chǔ)上。加速物業(yè)管理立法,建立和完善物業(yè)管理法律體系,是依法進(jìn)行物業(yè)管理的迫切需要,也是擺在立法機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門面前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

一、我國物業(yè)管理立法的現(xiàn)狀及缺陷

(一)立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的物業(yè)管理法律、法規(guī)主要有以下三個層次:第一層次,憲法的有關(guān)條款。如《憲法》第十三條:“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”�！稇椃ā返谌�十九條:“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”等等。第二層次,全國人大及其常委會、國務(wù)院頒布的物業(yè)管理方面的法律、法規(guī)。如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市私有房屋管理?xiàng)l例》、《城市綠化管理?xiàng)l例》、《城市市容及環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》及其相關(guān)配套的法規(guī)、規(guī)章,如《城市房屋修繕管理規(guī)定》、《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》等等。第三層次,各省、自治區(qū)、直轄市、人大及常委會頒布的物業(yè)管理方面的地方性法規(guī),以及同級地方人民政府頒布的物業(yè)管理行政規(guī)章,如《北京市住宅小區(qū)物業(yè)管理辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》等等。

物業(yè)管理的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為以下幾個特點(diǎn):(1)立法層次低。國家制定的物業(yè)管理政策主要體現(xiàn)在建設(shè)部頒發(fā)的有關(guān)法規(guī)中。這些法規(guī)主要有:《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《全國優(yōu)秀住宅小區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)》、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》、《全國城市文明住宅小區(qū)達(dá)標(biāo)考評辦法(試行)》,等等。目前,還沒有物業(yè)管理的法律和國務(wù)院行政法規(guī)。(2)地方立法活躍。自從1994年6月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺之后,全國相繼有青島、沈陽、常州、合肥、北京、大連、廈門、銀川、廣州、海南、武漢、上海等一大批省、市制定了物業(yè)管理的地方法規(guī)。有些省、市正在醞釀立法。(3)立法不平衡、不統(tǒng)一。由于各地的物業(yè)管理發(fā)展不平衡,形成了立法的不平衡。目前尚有一部分省、市尚付闕如�，F(xiàn)有的地方法規(guī)在一些重大問題上的規(guī)定不統(tǒng)一,甚至相差較大。

(二)立法缺陷

1.立法滯后。傳統(tǒng)的房屋管理局限于房屋修繕,管理對象限于公有房屋。我國物業(yè)管理立法近年才開始,而物業(yè)管理的實(shí)踐則早在80年代中、后期就有了一定的發(fā)展,立法顯然落后于實(shí)踐。2.現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)體系不協(xié)調(diào)、不配套。表現(xiàn)在:(1)在房屋管理的歷史和現(xiàn)實(shí)中存在二種管理模式,即行政管理模式和企業(yè)化管理模式。與此相適應(yīng),對房屋管理的全國性法律、法規(guī)也不統(tǒng)一。如《城市公有房屋管理規(guī)定》和《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》這兩個行政規(guī)章在適用范圍、管理方式等方面存在著明顯的沖突。(2)地方性法規(guī)與全國性法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行物業(yè)管理方面的地方法規(guī)盡管是以全國性的法律、法規(guī)為前提的,但大部分已突破了全國性的法律、法規(guī),破壞了法制的統(tǒng)一性。(3)地方性法規(guī)彼此之間也不一致。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定是業(yè)主管理委員會須經(jīng)注冊登記,成為社團(tuán)法人。而有些地方法規(guī)則沒有作同樣的規(guī)定。

二、我國物業(yè)管理立法應(yīng)采取的模式

(一)現(xiàn)代各國物業(yè)管理立法模式的比較

各國關(guān)于物業(yè)管理的立法模式,共有四類:

1.民法模式。此種模式以意大利和瑞士為代表。指在民法典中設(shè)若干條款,以規(guī)范物業(yè)管理中的法律關(guān)系。如意大利新民法典的第1117條至1139條有下列規(guī)定:建筑物共同部分之范圍,共有人對共同所有物之權(quán)利,共同部分之不可分割性;共用部分之變更,共同所有建筑物的部分設(shè)置,費(fèi)用之分擔(dān),樓梯之維護(hù)與重建;天花板、地下室、地板的維護(hù)與整修;日光浴室之排他使用;建筑頂樓之建筑;建筑物全毀或者部分損毀;管理人的選任與解任,管理人之職務(wù),管理人的代表權(quán);關(guān)于分層住宅所有人(區(qū)分所有權(quán)人)不贊同時之提起訴訟;管理人之處置,分層住宅所有人引起之費(fèi)用;分層住宅所有人會議的權(quán)限,分層住宅所有人會議之組織的決議的效力,分層住宅所有人會議人異議;分層住宅所有人間之規(guī)約,共同所有法則之準(zhǔn)用。

民法模式的優(yōu)劣十分明顯。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于以民事基本法形式確立了物業(yè)管理法律制度,將物業(yè)管理納入民商法的整體調(diào)整范圍,使民法典更加豐滿和完善。其缺點(diǎn)是無法詳盡物業(yè)管理的諸項(xiàng)制度,使法律的操作性削弱,難以發(fā)揮作為法律的價值功能。鑒于此,學(xué)者多認(rèn)為此種模式弊大于利,不足為取,立法例上,采此種模式的為個別國家。

2.住宅法模式。此種模式主要為現(xiàn)今英美法系的英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度等國所采取。指的是制定一部住宅法對所有類型住宅的所有、租賃等法律關(guān)系進(jìn)行專門調(diào)整,而把物業(yè)管理作為其中一部加以規(guī)定。如英國于1957年制定的《住宅法》的第三部分對區(qū)分所有建筑物之管理規(guī)定為多頭管理體制,住宅管理機(jī)關(guān)為房主管理當(dāng)局,包括:依《住宅法》而成立的住宅公司,符合1960年慈善團(tuán)體法的信托組織;都市發(fā)展公司及威爾士鄉(xiāng)村發(fā)展理事會。此種模式的優(yōu)點(diǎn)大概如民法模式。其缺點(diǎn)主要是將物業(yè)管理局限于住宅,非住宅物業(yè)則無法律調(diào)整,與日益發(fā)展的物業(yè)管理不相適應(yīng)。筆者認(rèn)為此種模式亦不足采。

3.建筑物區(qū)分所有權(quán)法模式。此種模式以德國、日本、法國等國為代表,指專門制定建筑物區(qū)分所有權(quán)法,其中設(shè)專章或?qū)９?jié)對物業(yè)管理進(jìn)行調(diào)整。如1962年4月4日日本頒布《有關(guān)建筑物區(qū)分所有權(quán)之法律》,后于1979年和1983年兩次修訂。修訂后的日本建筑物區(qū)分所有權(quán)法的第一章第四節(jié)為“管理人”,內(nèi)容包括:管理人的選任和解任、管理人的權(quán)限、管理所有、委托規(guī)定的準(zhǔn)用及區(qū)分所有權(quán)人的責(zé)任等;第五節(jié)為“規(guī)約及集會”,內(nèi)容包括:規(guī)約事項(xiàng)、規(guī)約的設(shè)定、變更及廢止、依公證書設(shè)定規(guī)約、規(guī)約的保管及閱覽、關(guān)于集會的召集、決議事項(xiàng)的限制、表決權(quán)等等;第六節(jié)為“管理團(tuán)體法人”。內(nèi)容包括:管理團(tuán)體法人之成立、名稱、管理團(tuán)體法人之理事、監(jiān)事、監(jiān)事的代表權(quán)、管理團(tuán)體法人事務(wù)的執(zhí)行等等。

這種模式將物業(yè)管理法律作為建筑物區(qū)分所有權(quán)的三大要素之一加以規(guī)定,揭示了物業(yè)管理法律關(guān)系與建筑物區(qū)分所有權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系,對于明確物業(yè)管理中各當(dāng)事人的法律地位具有重大意義。且從民法模式到住宅法模式再到建筑物區(qū)分所有權(quán)法模式,對物業(yè)管理法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)制的法律層次愈來愈專業(yè)化而內(nèi)容愈來愈具體和完整,符合歷史發(fā)展邏輯,因此,此種模式為現(xiàn)代大陸法系絕大多數(shù)國家所采納。

4.物業(yè)管理法模式。此種模式以我國香港和臺灣地區(qū)為代表,指專設(shè)物業(yè)管理法,統(tǒng)一規(guī)制物業(yè)管理法律關(guān)系。如臺灣在1987年6月擬訂出《高樓住宅管理維護(hù)法》(草案),該草案是對物業(yè)管理進(jìn)行專門規(guī)定的法律,雖未正式通過,但代表了臺灣地區(qū)對物業(yè)管理立法模式的選擇;1992年臺灣內(nèi)政部公布了《公寓大廈及社區(qū)安全管理辦法》,是從治安目的出發(fā),對物業(yè)進(jìn)行管理的專門法律。香港于1970年制定《多層大廈(業(yè)主立案法團(tuán))條例》,該條例也是對物業(yè)管理進(jìn)行專門的立法。主要內(nèi)容包括三部分;關(guān)于公共契約、關(guān)于多層建筑物業(yè)主立案法團(tuán)和關(guān)于管理委員會。我國建設(shè)部頒發(fā)的《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》系采此種模式。

這種立法模式將物業(yè)管理法律關(guān)系從區(qū)分所有權(quán)法中獨(dú)立出來,集中規(guī)定,具有顯著的特色。從歷史上看,此種立法模式為關(guān)于物業(yè)管理立法的最新模式。其關(guān)于物業(yè)管理的立法帶有一定的人法因素,為其它模式的立法所不具備,具有較大的優(yōu)越性,更符合物業(yè)管理的目的。

(二)我國物業(yè)管理立法模式的選擇

基于對物業(yè)管理立法的上述四種模式的比較,筆者認(rèn)為,我國關(guān)于物業(yè)管理的立法模式應(yīng)采物業(yè)管理法模式。除上述比較外,尚有幾點(diǎn)理由:1.從物業(yè)管理的對象來看,既包括對建筑物、公共場所及公用設(shè)施等物業(yè)管理,也包括對人的管理。而對人的管理則是物業(yè)管理的最大特點(diǎn)。民法模式、住宅法模式和建筑物區(qū)分所有權(quán)法模式重在對物的管理,難以對人的管理作出詳盡的規(guī)定。2.從立法目的來看,前三種模式在于規(guī)制當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,側(cè)重于法制正義價值;而物業(yè)管理的目的在于建立一個優(yōu)良、安全、舒適的居住環(huán)境,側(cè)重于法的秩序價值。前者以權(quán)利為本,后者則以義務(wù)為本;3.從法的適用對象來看,前三種模式立法調(diào)整的皆為區(qū)分所有建筑物,局限于單個建筑體;而物業(yè)管理法的適用對象則往往要廣泛得多,不但包括區(qū)分所有建筑體,亦包括建筑群,如住宅小區(qū),它是由多個建筑體組成的物業(yè)區(qū)。因此,物業(yè)管理法律關(guān)系在物業(yè)管理法中比在民法、住宅法、區(qū)分所有權(quán)法中要復(fù)雜得多,是前三種模式的立法難以全部包容的。

三、我國物業(yè)管理立法的基本原則

物業(yè)管理立法的基本原則是立法機(jī)關(guān)在物業(yè)管理立法活動中必須遵循的準(zhǔn)則。根據(jù)我國物業(yè)管理的立法現(xiàn)狀及物業(yè)管理的實(shí)際情況,完善我國物業(yè)管理立法應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

第一,符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的原則。建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),而法制建設(shè)又必須符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律,反映市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。可以說,我國物業(yè)管理的產(chǎn)生和發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)在我國的建立和發(fā)展有著必然的聯(lián)系。舊的行政管理模式的打破,專業(yè)化、企業(yè)化和社會化的現(xiàn)代物業(yè)管理模式的形成,皆賴市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,沒有市場經(jīng)濟(jì),也就沒有現(xiàn)代物業(yè)管理。因此,在完善物業(yè)管理立法的過程中,必須堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的原則。

第二,同社會主義法制相一致的原則。物業(yè)管理法律是我國社會主義法律體系的組成部分,必須遵循與社會主義法制相一致的原則。立法時既要符合憲法,又必須與全國人大、國務(wù)院已通過的民法通則、企業(yè)法、公司法、會計(jì)法、稅收征收管理法、反不正當(dāng)競爭法、城市房地產(chǎn)管理法、消防管理?xiàng)l例、城市綠化條例、企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例、城市私有房屋管理?xiàng)l例、企業(yè)營業(yè)稅暫行條例、企業(yè)所得稅暫行條例等法律、法規(guī)等銜接。

第三,實(shí)事求是,從實(shí)際出發(fā)的原則。實(shí)事求是,從實(shí)際出發(fā),就是從我國國情出發(fā),從我國物業(yè)管理現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)出發(fā)。物業(yè)管理是英國19世紀(jì)60年代首創(chuàng)后傳入其它國家的,內(nèi)地的物業(yè)管理是從香港借鑒來的,但是完善我國的物業(yè)管理法律,必須從我國物業(yè)管理的客觀實(shí)際出發(fā),又要考慮我國幅員遼闊,不同地區(qū)改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及物業(yè)管理的發(fā)展情況。

第四,借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的原則。完善物業(yè)管理法律體系,既要總結(jié)國內(nèi)各地物業(yè)管理立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),又要比較研究并借鑒國外物業(yè)管理法律建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),尋求科學(xué)的立法方法和途徑,既有利于更新我國物業(yè)管理立法,又有利于我國物業(yè)管理同國際接軌。

四、我國物業(yè)管理立法的主要內(nèi)容的建議

根據(jù)前述的物業(yè)管理立法原則,筆者對將來的物業(yè)管理法結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容提出如下構(gòu)想:

第一章:總則。主要規(guī)定物業(yè)管理立法的目的,物業(yè)、物業(yè)管理、業(yè)主的定義,物業(yè)管理法的適用范圍和基本原則,物業(yè)管理行政主管部門及職責(zé)。

第二章:業(yè)主和使用人。主要規(guī)定業(yè)主和使用人的權(quán)利和義務(wù)。

第三章:物業(yè)管理組織和職責(zé)。主要規(guī)定業(yè)主大會的產(chǎn)生條件,業(yè)主大會的職責(zé)、業(yè)主大會的召集和決議方式、業(yè)主管理委員會的產(chǎn)生程序、業(yè)主管理委員會的權(quán)利和義務(wù)、業(yè)主委員會的召集和決議方式、對業(yè)主管理委員會的管理和監(jiān)督。

第四章:業(yè)主公約。主要規(guī)定業(yè)主公約的性質(zhì),業(yè)主公約的訂立,業(yè)主公約的內(nèi)容,業(yè)主公約的效力,業(yè)主公約的修改、補(bǔ)充和廢止。

第五章:物業(yè)管理人。主要規(guī)定物業(yè)管理人的定義,物業(yè)管理人的類型,物業(yè)管理人的各別條件,物業(yè)管理人的選任和解任,物業(yè)管理人的權(quán)利和義務(wù),對物業(yè)管理人的監(jiān)督。

第六章:物業(yè)管理委托合同。主要規(guī)定委托合同之定義,合同的內(nèi)容或事項(xiàng),合同的訂立,合同的解除和終止,合同的解釋,對合同法的適用,對合同的監(jiān)督和管理。

第七章:物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)。主要規(guī)定物業(yè)管理收費(fèi)的原則,收費(fèi)用途,收費(fèi)的類型,收費(fèi)的項(xiàng)目,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定,對收費(fèi)的管理和監(jiān)督。

第八章:法律責(zé)任。主要規(guī)定違反物業(yè)管理法規(guī)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

第九章:附則。主要規(guī)定有權(quán)解釋的國家機(jī)關(guān),與其他法律沖突的解決,授權(quán)制定實(shí)施辦法,生效日期。

屋建筑及附屬配套設(shè)備、設(shè)施及場地以經(jīng)營的方式進(jìn)行管理，對房屋周圍的環(huán)境、清潔衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、公共綠化、公用設(shè)施、道路養(yǎng)護(hù)統(tǒng)一實(shí)施專業(yè)化管理，并向住用人提供多方面的經(jīng)營服務(wù)。

　　從以上概念的比較可見，廣義物業(yè)管理與狹義物業(yè)管理的區(qū)別，在于其管理范圍的大 小不同。廣義物業(yè)管理涵蓋較寬，包括了物業(yè)的產(chǎn)生到壽命終止的全部過程。在大多數(shù)的 企事業(yè)組織或機(jī)構(gòu)內(nèi)，其內(nèi)部物業(yè)的管理均體現(xiàn)出這種廣義性的特征。而狹義的物業(yè)管 理，則多體現(xiàn)在物業(yè)建成并投入市場后，專業(yè)的物業(yè)管理企業(yè)接受業(yè)主或用戶的委托，而 進(jìn)行的物業(yè)使用期的管理與服務(wù)。我國物業(yè)管理行業(yè)起步較晚，物業(yè)管理的市場體系正在 建立中，目前開展的物業(yè)管理，多屬于狹義的物業(yè)管理。隨著我國物業(yè)管理業(yè)的進(jìn)一步發(fā) 展，廣義范疇的物業(yè)管理也將出現(xiàn)并呈發(fā)展的趨勢。