陳偉：維修資金工作的十大關(guān)系

住宅維修事關(guān)千家萬戶，日常的物業(yè)小修與大修中修的責(zé)任如何劃分、業(yè)主怠于行使表決權(quán)怎么辦、維修金怎樣實(shí)現(xiàn)有效續(xù)籌與日常累積、政府代管與業(yè)主自管如何權(quán)衡……對于物業(yè)專項維修資金面臨的種種實(shí)踐難題，國家住建部房地產(chǎn)市場監(jiān)管司副巡視員陳偉這篇長文，不僅宏觀剖析了物業(yè)專項維修資金制度存在的深層次問題，而且對于中觀制度建設(shè)和微觀實(shí)務(wù)操作，提出有所作為的“十大關(guān)系”，值得維修金管理部門、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等各界深入研讀思考。

物業(yè)專項維修資金

根據(jù)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》，住宅物業(yè)、住宅小區(qū)內(nèi)的非住宅物業(yè)或者與單幢住宅樓結(jié)構(gòu)相連的非住宅物業(yè)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定交納專項維修資金。
專項維修資金屬于業(yè)主所有，專項用于物業(yè)保修期滿后物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的維修和更新、改造，不得挪作他用。

【全文如下】

破解住宅專項維修資金制度存在的深層次問題，治本之策在于頂層設(shè)計和法律規(guī)制，這是毫無疑問的。研判現(xiàn)階段維修資金工作面臨的宏觀形勢，頂層設(shè)計尚無清晰的路線圖，法律規(guī)制受制于多重因素，但這并不意味著我們只能等待和觀望，在中觀的制度建設(shè)和微觀的實(shí)務(wù)操作層面，依然要堅持有所作為。在當(dāng)前維修資金代管和監(jiān)管工作中，我們應(yīng)當(dāng)處理好十大關(guān)系。

一、維修與維護(hù)的關(guān)系

處理好維護(hù)與維修的關(guān)系，是解決維護(hù)資金惜用和濫用問題的關(guān)鍵。按照通常的行業(yè)慣例，物業(yè)服務(wù)費(fèi)構(gòu)成中包含維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)，用途是解決物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的日常維修養(yǎng)護(hù)的問題，而根據(jù)《住宅專項維修資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的規(guī)定，維修資金的用途是用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維護(hù)和更新、改造。這就自然引出一個問題：發(fā)生維修支出時，什么情況下應(yīng)當(dāng)使用物業(yè)服務(wù)費(fèi)？什么情況下應(yīng)當(dāng)使用維修資金？換句話說，也就是物業(yè)服務(wù)費(fèi)和維修資金使用范圍的邊界在哪兒？

在目前的法律規(guī)范沒有明確規(guī)定的情況下，現(xiàn)實(shí)中就導(dǎo)致兩種傾向：一種傾向是惜用，業(yè)主以不使用或少使用維修資金為目標(biāo)，盡量要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)使用物業(yè)費(fèi)或者開發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任，這不僅不能發(fā)揮維修資金的應(yīng)有作用，而且一旦遇到物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者開發(fā)建設(shè)單位推諉拖延，容易造成房屋使用安全的隱患；另一種傾向是濫用，物業(yè)服務(wù)企業(yè)以節(jié)省物業(yè)服務(wù)成本為目標(biāo)，盡量減少日常維修養(yǎng)護(hù)中物業(yè)服務(wù)費(fèi)的投入，或者盡量使用維修資金支付日常維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，這種以維修資金兜底轉(zhuǎn)嫁日常維修養(yǎng)護(hù)成本的做法，損害了業(yè)主的利益。

解決這一問題，當(dāng)務(wù)之急在于厘清維護(hù)與維修的邊界，基本原則是物業(yè)服務(wù)費(fèi)管維護(hù)，維修資金管維修。維護(hù)與維修，是根據(jù)支出數(shù)額大小區(qū)分？還是按照損壞部位面積確定？是根據(jù)預(yù)防性和應(yīng)急性來劃分？還是按照計劃性和臨時性來界定？都要有一個具體而明確的規(guī)范，才能在實(shí)踐中真正起到指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。

二、專有與共有的關(guān)系

維修資金是業(yè)主專有的還是共有的？決定了維修資金支配權(quán)的歸屬。從旨在解決房屋共有部分維修的用途來看，維修資金的屬性應(yīng)當(dāng)是業(yè)主共有的，但是《辦法》第九條關(guān)于“業(yè)主交存的住宅專項維修資金屬于業(yè)主所有”的規(guī)定，由于缺乏“全體業(yè)主”和“共同所有”的明確表述，在理解中容易產(chǎn)生歧義。不僅如此，《辦法》第十條第三款關(guān)于“開立住宅專項維修資金專戶，應(yīng)當(dāng)以物業(yè)管理區(qū)域為單位設(shè)賬，按照房屋戶門號設(shè)分戶賬”的規(guī)定，也強(qiáng)化了維修資金與特定業(yè)主的對應(yīng)關(guān)系。實(shí)踐中，為了代管工作公開透明的需要，最大限度地保障業(yè)主的知情權(quán)，許多地方在建立分戶明細(xì)賬的同時，還定期通過各種途徑公示業(yè)主名下的維修資金數(shù)額，甚至在此基礎(chǔ)上專為單個業(yè)主辦理維修資金一卡通。

上述規(guī)定和做法的弊端是，容易造成維修資金為業(yè)主專有的假象，讓業(yè)主誤以為對其名下的維修資金依然具有支配控制權(quán)，不利于維修資金使用中的統(tǒng)一決策。我們歸集維修資金的初衷，就是為了克服單個業(yè)主分散決策的難題，通過統(tǒng)一集中方式提高資金使用的效率，業(yè)主分別交納維修資金，共同形成“資金池”后，單個業(yè)主的維修資金并不獨(dú)立存在，而是成為“資金池”的一個不可分割的組成部分，業(yè)主對其擁有的份額自然喪失了支配權(quán)和收益權(quán)，而其對維修資金的使用權(quán)和處分權(quán)則通過行使表決權(quán)的方式得以實(shí)現(xiàn)。

維修資金的共有屬性，決定了其本質(zhì)更多的是屬“房”的而不是屬“人”的！只有這樣定性，我們才能解釋《辦法》第二十八條關(guān)于“房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時，該房屋分戶賬中結(jié)余的住宅專項維修資金隨房屋所有權(quán)同時過戶”規(guī)定的合理性（也就是維修資金“錢隨房走”的特殊性），才能解釋實(shí)踐中少數(shù)業(yè)主即使表決不同意使用維修資金，也依然要按照業(yè)主多數(shù)決的結(jié)果承擔(dān)維修資金使用份額的現(xiàn)象。

三、法定與約定的關(guān)系

法定是原則，約定是變通。目前維修資金使用中遇到的最大瓶頸，是法定的“雙三分之二”表決規(guī)則，這是大家的共識。突破這一瓶頸的最好辦法，無疑是修法，但在短時間內(nèi)修改維修資金制度的上位法——《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》的相關(guān)條款談何容易？

與其守株待兔，不如主動作為，最切實(shí)可行的辦法，是在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的情況下，通過業(yè)主的約定來變通處理。2014年10月住建部和財政部聯(lián)合發(fā)布了維修資金的52號文件，對維修資金實(shí)踐中的諸多問題均有回應(yīng)，其中最有價值的，是創(chuàng)造性地提出了委托表決、集合表決、默認(rèn)表決和異議表決四種表決方式，四種表決方式表述非常凝練，表面非常相似，正確使用的提前是準(zhǔn)確地理會和把握其前提和內(nèi)涵。52號文件是指導(dǎo)性的，不具有法律的強(qiáng)制性，因此，變通使用四種表決方式，務(wù)必牢記一個前提——在管理規(guī)約或者業(yè)主大會議事規(guī)則中事先約定！

在法定規(guī)則難以操作的情況下，充分發(fā)揮約定的作用，既能保證尊重業(yè)主的意愿，又能規(guī)避監(jiān)管部門的風(fēng)險，是新時期政府部門真正實(shí)現(xiàn)“放管服”的創(chuàng)新之舉。

四、自治與強(qiáng)制的關(guān)系

這一關(guān)系的背后，是維修資金制度與房屋使用安全制度的關(guān)聯(lián)與銜接。誰的物業(yè)誰作主，題中之義自然包含誰的資金誰作主，雖然目前國內(nèi)除個別城市外政府代管依然是主流模式，但維修資金由政府代管轉(zhuǎn)向業(yè)主自管是必然趨勢。

無論是代管還是自管，都存在業(yè)主怠于使用維修資金履行維修義務(wù)的不作為問題，這一問題不僅大陸存在，香港和國外也不例外。業(yè)主怠于履行及時維修房屋的義務(wù)，一旦造成公共安全事故，損害業(yè)主和第三人的人身和財產(chǎn)安全，政府通常難逃其咎。在強(qiáng)調(diào)維修資金業(yè)主自治的前提下，強(qiáng)化政府的強(qiáng)制作用必不可少，目前我們雖然已經(jīng)有了應(yīng)急維修和代為維修的有關(guān)規(guī)定，但法律效力和善后機(jī)制均未建立，在政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性鑒定和強(qiáng)制性維修中，如何發(fā)揮維修資金的支撐保障作用，正確處理私人物權(quán)與公共安全的關(guān)系，是我們面臨的長期課題。

五、躉交與期交的關(guān)系

與大陸一次性交存維修資金的躉交方式不同，香港、新加坡等地都是采取分期交存的期交方式，通常的做法是在業(yè)主每月交納的物業(yè)費(fèi)中提取一定比例的費(fèi)用，存儲在維修（大修）資金賬戶。

期交方式的優(yōu)點(diǎn)是業(yè)主負(fù)擔(dān)較輕，便于歸集，有利于解決維修資金的續(xù)籌難題，因此深圳、廈門等少數(shù)城市也嘗試采取這種方式。

目前來看，期交方式的主要問題是物業(yè)服務(wù)企業(yè)等代收單位存在挪用、侵占和遲延移交的風(fēng)險，其根本原因是業(yè)主組織的不成熟和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不誠信。

個人認(rèn)為，期交方式利大于弊，比一次性大額躉交更容易為業(yè)主所接受，不失為一種解決續(xù)交問題的好方法，從政府角度，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)探索建立資金監(jiān)管機(jī)制和侵權(quán)追責(zé)制度，最大限度保證代收資金的安全，而不是為了避免風(fēng)險而因噎廢食。

六、代管與監(jiān)管的關(guān)系

雖然《辦法》規(guī)定建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門對維修資金具有指導(dǎo)、管理和監(jiān)督的職權(quán)，似乎建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門在維修資金工作中集運(yùn)動員、教練員和裁判員的三種角色于一身，但絕不能因此忽視建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門根據(jù)三種相應(yīng)職能在內(nèi)部進(jìn)行必要的分工和制約，尤其是代管與監(jiān)管職能的分離。

在業(yè)主自管能力普遍較低的當(dāng)下，政府代管是必要的，但代管應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，在業(yè)主監(jiān)督困難且流于形式的情況下，政府的監(jiān)管就不能缺位，否則資金的安全和效率就沒有保障，這是強(qiáng)調(diào)代管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)分立的理論基礎(chǔ)。

只有區(qū)別于代管機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能真正起到對代管機(jī)構(gòu)、專戶銀行、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體的監(jiān)督作用。監(jiān)管工作不僅應(yīng)當(dāng)貫穿維修資金代管期間的全過程，還應(yīng)當(dāng)延伸到資金劃撥給業(yè)主大會自管以后。由于目前業(yè)主大會的法律地位不明確，多數(shù)情況下權(quán)利義務(wù)失衡，因此只有對業(yè)主大會維修資金自管行為進(jìn)行必要的監(jiān)管，才能有效防止業(yè)主委員會的敗德行為對業(yè)主共同利益的損害。

七、審核與審批的關(guān)系

《辦法》第二十二條規(guī)定，代管期間使用維修資金，需要經(jīng)過建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門的審核同意。審核是一種什么性質(zhì)的行政行為？與行政審批權(quán)是什么關(guān)系？我們必須作出回應(yīng)。

雖然，《辦法》所規(guī)定的審核權(quán)有別于《行政許可法》中的行政審批權(quán)，否則，國務(wù)院審改辦早就將它列入改革范圍。但是，2016年武漢市住房維修資金管理中心在行政訴訟中敗訴，以真實(shí)案例提示我們維修資金使用審核工作中存在的法律風(fēng)險（這一案例同樣也印證了前述中關(guān)于代管與監(jiān)管分離的必要性）。武漢市審判機(jī)關(guān)要求維修資金代管機(jī)構(gòu)要遵循行政法中“正當(dāng)程序”原則，按照“審慎審查標(biāo)準(zhǔn)”履行審核職責(zé)，是一種嚴(yán)格的法律責(zé)任。

今后，審核工作由代管機(jī)構(gòu)實(shí)施還是監(jiān)管部門行使？審核是程序性的還是實(shí)質(zhì)性的？審核應(yīng)當(dāng)包含的必要程序和內(nèi)容是什么？業(yè)主表決的真假，工程報價的高低，維修質(zhì)量的好壞……等等是否應(yīng)納入審核的范圍？都需要我們予以關(guān)注。審的太粗容易流于形式，審的太細(xì)容易自加責(zé)任，“度”的把握很難，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上明確審核的性質(zhì)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)一步細(xì)化《辦法》中的原則性規(guī)定，在便于實(shí)務(wù)操作的同時，最大限度地防控行政風(fēng)險。

八、信息與信用的關(guān)系

一方面，信息化是維修資金管理工作的重要手段，維修資金代管部門應(yīng)當(dāng)在建立統(tǒng)一的維修資金信息管理系統(tǒng)的前提下，推進(jìn)維修資金歸集、使用、核算、查詢和監(jiān)督工作的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，并建立維修資金信息公告制度，加大維修資金交存、支出、增值和結(jié)余等信息的公開力度，以增強(qiáng)政府代管和監(jiān)管部門的公信力。

另一方面，維修資金信息是相關(guān)主體信用信息的重要組成部分，代管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及施工單位在維修資金交存、表決和使用過程中的信息進(jìn)行收集、處理和分析，并以此為基礎(chǔ)建立相關(guān)市場主體的信用評價體系和“紅黑名單”制度，變被動為主動，創(chuàng)新以信用為核心的行政監(jiān)管體制。

九、自律與他律的關(guān)系

維修資金代管模式具有鮮明的中國特色。從法理上說，代管機(jī)構(gòu)與業(yè)主之間是代理與被代理的民事關(guān)系，相互之間權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過合同來約定，但《辦法》賦予代管機(jī)構(gòu)更多的行政色彩，淡化其民事主體的本來面目，進(jìn)而使代管機(jī)構(gòu)缺少了作為托管人的業(yè)主的外部約束。在缺乏他律的制度環(huán)境下，代管機(jī)構(gòu)決策充滿隨意性和不確定性。

以維修資金專戶銀行的選擇、存儲方式和收益回報為例，銀行的選擇，全國目前只有8%的代管機(jī)構(gòu)采用招投標(biāo)方式選擇專戶銀行，74%采取協(xié)議方式，還有18%由地方政府指定專戶銀行；存款的方式，活期、定期、組合存款多種方式并存；資金的收益率，從活期、三個月、半年、一年存款利率到3%-5%的約定利率都有。低收益的沒有人追究，高收益的也沒有人獎勵，全憑代管機(jī)構(gòu)的主觀自律和社會責(zé)任感。

去年北京市豐臺房管局維修資金騙取案是一起典型的監(jiān)守自盜案件，為我們敲響了警鐘。在缺乏他律的情況下，代管機(jī)構(gòu)如何自律很重要，但更重要的是盡快建立起一個公平合理的獎懲機(jī)制。 

十、近憂與遠(yuǎn)慮的關(guān)系

《辦法》發(fā)布至今已超過十年，然而一直以來，關(guān)于維修資金制度的存廢之爭從未停止，近年來，具有更加深厚法律基礎(chǔ)和影響力的住房公積金制度都受到質(zhì)疑，更不用說各方面基礎(chǔ)相對薄弱的維修資金制度了。盡管全國維修資金的歸集總額已超過6000億元，涉及到幾億城市居民的利益，96%以上的地級行政區(qū)建立了維修資金制度和機(jī)構(gòu)，但制度的存廢和機(jī)構(gòu)的存亡依然是我們的遠(yuǎn)慮。解決遠(yuǎn)慮最好的辦法是立法，但立法談何容易？稀缺立法資源的分配不是我們所能掌控的。

我們能夠做的，就是直面近憂。上面提到的都是近憂，如何解決近憂，需要全體從業(yè)人員的協(xié)同和努力，不斷探索和總結(jié)實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗和做法，適時轉(zhuǎn)化成普遍應(yīng)用的規(guī)范和制度。應(yīng)當(dāng)相信，只要我們不妄自尊大，不妄自菲薄，不抱怨，不放棄，一步一個腳印地解決每一個問題，每年都有新的進(jìn)步，我們就能夠不斷地改善維修資金工作的內(nèi)外部環(huán)境，我們就能夠為遠(yuǎn)慮的解決爭取必要的時間和空間